El pasado 11 de abril tuvimos la oportunidad de disfrutar de la conferencia magistral impartida por Oriol Nel-lo en la Escuela de Ingeniería y Arquitectura de la Universidad de Zaragoza. Con asistencia de los estudiantes de la asignatura Urbanismo 3 del Grado de Estudios en Arquitectura, la conferencia contó también con una notable afluencia de público. Fue una charla muy amena y brillante, en la que Oriol nos explicó de manera muy clara una cuestión bien compleja: la segregación residencial y, de manera especial, sus efectos en las dinámicas metropolitanas. Fue una conferencia con claves para la gobernanza de las ciudades, en la que Oriol Nel-lo apostaba claramente por la necesidad de acompasar las políticas de rehabilitación con las políticas de vivienda. Para que las acciones sean efectivas, expuso que las políticas deben ser transversales, estables y deben contar con implicación de la ciudadanía.
Al día siguiente de la charla, Oriol nos envió el texto "Diez proposiciones sobre la segregación residencial y sus efectos", que resume el contenido de la conferencia, y que reproducimos en esta entrada del Blog por su indudable interés:
Oriol Nel·lo
Departament de Geografia, Universitat
Autònoma de Barcelona
La desigualdad social constituye uno de los principales problemas de las ciudades contemporáneas. En el espacio urbano la desigualdad se refleja, mantiene y reproduce a través del fenómeno de la segregación residencial. Por ello, toda política que tenga por objetivo mejorar y hacer más equitativas las condiciones de vida en la ciudad deberá plantearse necesariamente como lidiar con las causas y los efectos de la segregación. Para hacerlo resulta imprescindible, por una parte, comprender la naturaleza y las consecuencias de este fenómeno y, por otra, contar con las condiciones materiales y la voluntad política para enfrentar los retos que del mismo se derivan.
En la presente aportación formulamos diez proposiciones sobre la segregación residencial, derivadas de los estudios académicos y la práctica política que hemos podido desarrollar a lo largo de las dos últimas décadas en relación a esta cuestión crucial.
1.- La segregación residencial es un fenómeno consubstancial al proceso de urbanización capitalista
La concentración de los grupos sociales más vulnerables en algunas áreas de la ciudad tiene su origen en la dinámica de segregación residencial, es decir, la tendencia de los grupos sociales a separarse sobre el espacio urbano en función de su capacidad de escoger lugar de residencia. Ésta, a su vez, se halla condicionada principalmente por dos factores: los ingresos de las personas y las familias, por un lado, y los precios del suelo y la vivienda, por otro. Lejos de ser un fenómeno coyuntural en el tiempo, específico de algunas áreas urbanas y concerniente solo a los sectores más desfavorecidos de la población, la segregación urbana en general y la segregación residencial en particular constituyen rasgos consubstanciales del proceso de urbanización capitalista y condicionan el comportamiento de todos los grupos sociales. Tanto es así, que la estructura y el funcionamiento de nuestras ciudades se explica, en buena medida, por las dinámicas de segregación en el acceso a la vivienda y el uso del espacio urbano (Harvey, 1973; Secchi, 2013; Oberti & Preteceille, 2016).
2.- Las relaciones entre la desigualdad social y la segregación residencial son complejas y no lineales
La segregación está estrechamente ligada a las desigualdades sociales, pero dicha relación no es necesariamente lineal ni inmediata. En primer lugar, la relación entre desigualdad y segregación es mediada por el régimen urbano y por la planificación urbanística, de modo que políticas urbanas y de vivienda más liberales o más social-demócratas, por ejemplo, pueden condicionar la ubicación de los grupos sociales sobre el espacio. Por otra parte, los efectos de la desigualdad sobre la segregación pueden producirse de forma retardada en el tiempo, hasta en lapsos de una década. Por último, el incremento de la desigualdad no necesariamente resulta en un aumento de la segregación: por el contrario, pueden darse casos en que el incremento de la primera favorezca la reducción de la segunda, por ejemplo, a través de procesos de gentrificación que, al menos de forma temporal, comporten una reducción de la separación física entre hogares con niveles de ingresos diversos. Por otra parte, políticas públicas de vivienda muy activas, que favorezcan la reducción de la desigualdad en el derecho a la casa, pueden incrementar la segregación si las operaciones de vivienda social se realizan de forma concentrada sobre el espacio (Tammaru el al., 2016; Van Ham et al., 2022 ; Nel·lo & Sabatini, 2022).
3.- La segregación es un fenómeno estructural, que afecta a todos los grupos sociales, presenta notables continuidades espaciales, tiende a agravarse y a alcanzar la escala metropolitana
En cualquier caso, se puede afirmar que hoy, en las ciudades
españolas (Ariño & Romero, 2016; Blanco & Nel·lo, 2018; Nel·lo, 2021;
Blanco & Gomà, 2022) y del conjunto de Europa (Tammaru et al. 2016; Van Ham
et al. 2022), la segregación residencial es un fenómeno caracterizado por cinco
rasgos principales:
a) Se trata de una
dinámica estructural que ha estado presente a lo largo del todo el
proceso de urbanización contemporáneo. Así, la segregación residencial precede
de lejos a las crisis recientes -la gran recesión posterior a 2008 y la
pandemia Covid-19- aunque éstas hayan podido contribuir a exacerbar las causas
y agravar los efectos del fenómeno..
b) La segregación,
según los estudios comparativos disponibles para las grandes ciudades europeas
y españolas, tiende a profundizarse en la mayoría de casos. La financiarización del mercado de la
vivienda, las restricciones de los créditos hipotecarios, la irrupción de los
alojamientos para uso turístico y la parvedad (o la concentración) de las
políticas destinadas a promover vivienda asequible contribuyen de manera destacada
a agravar la situación.
c) Lejos de
afectar sólo a los hogares más vulnerables, la segregación concierne a todos
los grupos sociales. De hecho, en muchas ocasiones, la separación entre los
grupos sobre el espacio urbano es debida más a la secesión de los ricos que al
confinamiento de los pobres en determinadas áreas de la ciudad.
d) La segregación
presenta unas acusadas continuidades espaciales y temporales, de modo
que los barrios o áreas que se han visto especializadas como ámbito residencial
de población de un determinado nivel de renta tienden a mantener esta
especialización a lo largo de períodos muy largos. En las áreas urbanas
españolas, los barrios donde se concentra las situaciones de mayor
vulnerabilidad y exclusión social corresponden de manera muy mayoritaria por
tres tipos de tejidos: centros históricos degradados, polígonos de vivienda de
masa y áreas surgidas de procesos de urbanización espontánea y de
autoconstrucción.
e) Por último, la segregación, al conjugarse con la expansión de las áreas urbanas y la integración del territorio, ha alcanzado hoy decididamente una escala metropolitana. De este modo, los territorios que se ven especializados socialmente ya no son sólo las calles de un barrio, o los barrios de un municipio, sino municipios y ejes metropolitanos enteros respecto al conjunto de la metrópolis.
4.- El "efecto barrio": la segregación, no es solo reflejo y sino también causa de la desigualdad.
El debate sobre el denominado "efecto barrio" ha confrontado los argumentos de los autores que consideran que la segregación no es más que el reflejo espacial de las desigualdades (Cheshire, 2007) y aquellos que han afirmado que la segregación contribuye también a mantenerlas y reproducirlas (Atkinson & Kintrea, 2001; Soja, 2010; Secchi, 2013). Las evidencias aportadas por los estudios realizados en las grandes ciudades españolas -en relación a temas diversos como la educación, la salud, las oportunidades y el acceso a la energía- ponen de relieve la importancia de los factores espaciales como factor que contribuye a mantener e incrementar las desigualdades (Nel·lo, 2021; Blanco & Gomà, 2022). El "efecto barrio" incide pues en las condiciones de vida y las oportunidades de la población. Tiene implicaciones también sobre la capacidad de organización y las actitudes políticas de la ciudadanía. Éstas dependen no sólo de las necesidades, sino también de las capacidades de la población de cada barrio que, a su vez, están condicionadas por el capital social del que el vecindario dispone (Blanco et al., 2016). Los recientes trabajos sobre el impacto social y territorial de la pandemia Covid-19 han confirmado tanto la relación entre la vulnerabilidad social de los barrios y la extensión de los contagios, como entre el bajo nivel de renda y la menor capacidad de organización de la ciudadanía (Nel·lo & Checa, 2022).
5.- Para hacer frente a las causas y efectos de la segregación se requieren tanto políticas estructurales como políticas urbanas específicas
La evidencia de que la segregación no es sólo un síntoma sino un problema en sí misma, indica la necesidad de hacerle frente, en primer lugar, a través de políticas estructurales - como las fiscales y de regulación del mercado laboral- destinadas a incidir en la distribución general de la renta y a reducir las desigualdades sociales en términos de ingresos y de patrimonio. Ahora bien, para hacer frente a la segregación y sus efectos deben llevarse a cabo, también, políticas urbanas de carácter específico en los barrios donde se concentra la población con mayores necesidades de atención social. Dichas políticas, para ser efectivas, deben proponerse dos objetivos. En primer lugar, mejorar las condiciones de vida de los barrios vulnerables, incidiendo de forma directa en las desigualdades sociales y territoriales. En segundo lugar, actuar sobre las causas de la segregación, a través de la ecualización de los niveles de servicios, accesibilidad y dignidad urbana de la ciudad en su conjunto (Porcel, Antón-Alonso & Muñoz, 2020).
6.- La desigual distribución de los recursos locales supone un obstáculo primordial para las políticas de rehabilitación.
Desde el ámbito local, el primer problema para el desarrollo de las políticas de rehabilitación son los recursos disponibles. Como es sabido, en nuestro país los ámbitos metropolitanos se caracterizan, en la inmensa mayoría de los casos, tanto por la integración e interdependencia del territorio como por la fragmentación administrativa y la carencia de instrumentos de gobierno integrado. En este contexto, los recursos per cápita de los que disponen los municipios son muy desiguales, de modo que los estudios disponibles, por ejemplo, para los ámbitos metropolitanos de Barcelona (Checa, Donat & Nel·lo, 2022) o de València (Nel·lo & Donat, 2023), muestran que los recursos per cápita de algunas localidades doblan los de las localidades vecinas. El origen de estas desigualdades se deriva, en buena medida, de la dependencia de la financiación local de una serie de impuestos estrechamente relacionados con el valor del suelo y la vivienda (Vilalta, 2015). Así, los municipios donde, debido a los precios de la vivienda relativamente más asequibles, se asientan los grupos sociales más vulnerables son aquellos que disponen, en términos relativos, de una menor base fiscal y menores recursos para prestar los servicios que esta población necesita.
7.- Para desarrollar políticas de rehabilitación frente a la segregación es imprescindible la cooperación interadministrativa y la consolidación fiscal a escala metropolitana
La combinación entre las dinámicas metropolitanas, la segregación residencial y la fragmentación administrativa hace imprescindible que las políticas de rehabilitación tengan un alcance, al menos, metropolitano o regional. Para comprobarlo basta tomar, por ejemplo, el caso del ámbito metropolitano de Barcelona, donde las políticas de rehabilitación han alcanzado desde hace años un vigor y alcance excepcional en el contexto ibérico (Nel·lo, 2018). Cataluña había contado en la primera década del presente siglo con un Ley de Barrios que permitía a los municipios realizar políticas de rehabilitación en las áreas urbanas más vulnerables, a través de aportaciones substantivas de recursos por parte del gobierno de la Generalitat. Esta política, que se desarrolló entre 2004 y 2010, fue interrumpida el año 2011, con la aplicación de las políticas de austeridad. Ante la persistencia de la problemática y la falta de apoyo por parte de la administración autonómica y estatal, el Ayuntamiento de Barcelona decidió emprender por su cuenta un Plan de Barrios. Este se ha ejecutado a partir de 2016 con resultados favorables y una inversión total de 300 millones de € (Nel·lo, Cruz & Blanco, 2020). Como es obvio, a la hora de mejorar las condiciones de vida en los barrios más vulnerables, dicho Plan ha debido contar no sólo con la voluntad política del consistorio, sino con los recursos de toda la ciudad. Ahora bien, este mismo ejercicio resulta imposible de realizar en la mayoría de barrios vulnerables del área y la región metropolitana de Barcelona. Buena parte de estos barrios se encuentran en situaciones similares o peores que los de la capital, pero se hallan en municipios que no cuentan con los mismos recursos, lo cual hace imposible que puedan emprender políticas de rehabilitación por su cuenta. En el resto de las áreas metropolitanas españolas la situación es todavía más precaria. Por ello, se puede concluir que sin cooperación interadministrativa y mecanismos de perecuación fiscal de escala metropolitana o regional resulta hoy muy difícil llevar a cabo políticas efectivas de rehabilitación urbana.
8.- Las políticas de rehabilitación deben contar con recursos específicos, intervenir de forma transversal, implicar al vecindario, aplicarse de manera continuada y basarse en el principio de subsidiariedad
La experiencia acumulada a lo largo de los años -a través de
los programas URBAN, Ley de Barrios, Pla de Barris y otros- indica que plantear
las políticas de rehabilitación a la escala adecuada es una condición
necesaria, pero no suficiente para su eficacia. Así, las luces y las sombras
que a lo largo del tiempo han conocido los programas de rehabilitación muestran
que estos, para tener alguna posibilidad de éxito, deben reunir una serie de
condiciones básicas (Nel·lo, 2010; Tosics, 2015). Pese a la dificultad de
establecer reglas generales en este campo, dichas condiciones pueden resumirse
en las cinco siguientes:
a) Disponer de recursos
específicos suficientes para hacer frente a las necesidades de proyectos de
rehabilitación integral de los barrios que forman parte del programa (como
términos de referencia es bueno recordar que la media de recursos asignados a
cada barrio a través de la Ley catalana de Barrios en el período 2004-2010 fue
de 9,4 M€; en el caso del Plan de Barrios de Barcelona en el período 2016-2020 fue
de 13M€).
b) Tener la voluntad
de intervenir de forma transversal sobre todos los aspectos que inciden
en las condiciones de vida del barrio: de la educación al espacio público, de
la vivienda a la accesibilidad y el medio ambiente, de los equipamientos a la
salud y al empleo. Las aproximaciones sectoriales -ya sean de vivienda, de
medio ambiente o de energía- han mostrado de forma reiterada sus limitaciones a
la hora de conseguir mejoras de conjunto.
c) Ser diseñadas,
aplicadas y evaluadas con la implicación directa del vecindario. Para conseguir
éxito las políticas de rehabilitación deben tener a los vecinos como
protagonistas y no solo como destinatarios. Así, la ciudadanía de cada barrio además
de participar en el diseño de las actuaciones, ha de ejercer un papel
determinante en la definición del diagnóstico de partida, el establecimiento de
los objetivos, la gestión de las iniciativas, su seguimiento y su evaluación.
d) Disponer de un modelo de gestión caracterizado por tres rasgos: en primer lugar, proponerse la consecución de resultados a medio y a largo plazo; en segundo lugar, aplicar el principio de subsidiariedad, de modo que todo lo que pueda gestionarse eficientemente por la administración más cercana al barrio no lo sea por una instancia superior; y por último, disponer de mecanismos de evaluación interna y externa, tanto durante la ejecución de las actuaciones como al final de las mismas.
9.- El riesgo de los efectos indeseados o perversos de las políticas de rehabilitación no puede ser excusa para aceptar las malas condiciones de vida en los barrios
Las políticas de rehabilitación urbana son sólo uno de los factores que inciden en la evolución de la ciudad y sus barrios. Estas políticas tienen un alcance forzosamente limitado y deben hacer frente a menudo a tendencias socioeconómicas de fondo o eventos generales que empeoran las condiciones de vida en los barrios, pese a la aplicación de programas integrales de mejora. Por eso hay barrios que, a pesar de haber sido objeto de reiterados proyectos de rehabilitación, siguen sufriendo graves problemas sociales. Sin embargo, los riesgos de las políticas de rehabilitación pueden derivarse no sólo de su alcance limitado, sino también de su éxito. Así, la mejora de las condiciones de vida en un barrio puede ser percibidas por el mercado, de manera que se produzca allí un incremento de los precios inmobiliarios que hagan más difícil acceder a la vivienda, tanto a través de la compra como del alquiler (Albet & Benach, 2017). Ello entraña el riesgo de que las políticas de rehabilitación – muy a menudo emprendidas a partir de justificadas reivindicaciones vecinales- puedan acabar teniendo el efecto indeseado de desplazar la población a la que se proponían favorecer (Harvey, 2013). Ante esta disyuntiva, la opción correcta no puede consistir, obviamente, en aceptar el mantenimiento de las malas condiciones de vida en los barrios, por temor a los efectos negativos que pudiera acarrear su mejora. La alternativa debe consistir en conjugar las políticas de rehabilitación con la voluntad de gobernar sus efectos (Indovina & Nel·lo, 2017).
10.- Es necesario gobernar las transformaciones suscitadas por las políticas de rehabilitación conjugándolas con otras políticas, especialmente las destinadas a garantizar el derecho a la vivienda
La segregación residencial es uno de los rasgos distintivos
de las áreas urbanas españolas, que tiende a mantenerse y a agravarse
(López-Gay, Andújar-Llosa & Salvati, 2020). La segregación constituye no
sólo un reflejo, sino una de las causas del mantenimiento y la reproducción de
las desigualdades sociales. En este contexto, las políticas de rehabilitación
de barrios pueden ser un instrumento eficaz para hacer frente a sus causas y
efectos, impulsando la equidad, social y territorial, en la ciudad. Para ser
efectivas, las actuaciones de rehabilitación -además de contar con la escala,
los recursos y características adecuadas- tendrán que coordinarse estrechamente
con otras políticas urbanas. Solo así, podrá desarrollarse todo su potencial y será
posible gobernar sus efectos, incluidos eventualmente los perversos e
indeseados. En particular, resulta imprescindible conjuntar las políticas de
barrios con las de vivienda, a través de medidas como las reservas obligatorias
de vivienda protegida, el ejercicio del derecho de tanteo y retracto, la
rehabilitación con fines sociales, la regulación del alquiler o la limitación
del alojamiento turístico. Finalmente, para el impulso de las políticas de
barrios es necesaria la voluntad política de reconocer la centralidad de la
problemática y las potencialidades transformadoras de las áreas vulnerables.
Como se ha dicho, no es posible desarrollar una política para las periferias
urbanas, sin poner las periferias en el centro de la política urbana.
Referencias
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